未聲請監護之成年心智障礙者財產風險治理模式比較
--以英國、加拿大與澳洲為例
Comparative Models of Financial Risk Governance for Adults with Intellectual and Psychosocial Disabilities Without Guardianship Applications: Evidence from the United Kingdom, Canada, and Australia
壹、監護制度轉向：從保護到風險治理
一、問題意識
在高齡化與身心障礙人口增加的社會結構下，成年心智障礙者的財產安全問題逐漸成為成年監護制度的重要關注焦點。然而，在制度運作的實務情境中，並非所有具有決策支持需求的心智障礙者皆已進入監護或輔助宣告程序，反而存在大量「未受監護保護但具高度財產風險暴露」之群體。依司法院司法統計年報顯示，監護與輔助宣告案件數量長期呈現上升趨勢，且適用對象已不限於高齡失智者，而涵蓋先天或早發性心智障礙者（司法院，2024）。同時，身心障礙人口規模龐大且結構多元，其中多數仍處於未受監護或輔助宣告之狀態，卻可能面臨財產管理困難、契約理解能力不足、易受詐騙或剝削等實質風險（衛生福利部，2023）。
在此背景下，成年監護制度的啟動邏輯出現由「能力缺陷」向「風險預測」的轉移（民法第14條以下；CRPD第12條一般性意見第1號）。在此制度轉向下，成年監護制度逐步呈現三項結構性變化：其一，由事後補救性介入轉向事前預防性治理；其二，由能力判定機制轉向風險評估機制；其三，由個別化支持決策轉向制度化替代決策安排。然而，既有研究多集中於支持性決策與自主權保障之規範論證，對於「未進入監護體系之高風險心智障礙者」如何被納入或排除於制度治理範圍之問題，仍缺乏系統性的比較法分析。
二、研究問題方法與策略
本研究以英國、加拿大與澳洲之模式為比較對象，探討在未受監護或輔助宣告之心智障礙者中，其所面臨之財產剝削、詐騙與不當交易等風險結構，及各國法律制度對此一風險之回應機制。本研究旨在分析不同法制如何在「尊重法律能力」與「防止財產剝削」之間進行制度配置，並評估現行我國制度在面對未受監護個案之財產風險時，以回應是否存在結構性不足。
本研究提出以下三項研究問題：
（一）英國、加拿大與澳洲在成年監護或支持性決策制度中，如何界定並回應心智障礙者未受監護情境下之財產剝削與交易風險？
（二）各國法院或實務機關在啟動監護或介入機制時，是否呈現由「能力判斷導向」逐步轉向「風險治理導向」之制度趨勢？
（三）相較於英國、加拿大與澳洲之制度設計，我國成年監護制度在未受監護之心智障礙者財產保護上是否存在制度缺口？此一缺口是否導致CRPD所強調之支持性決策原則在實務上難以落實？
貳、理論張力：自主、能力與風險控制
一、從「保護性監護」到「法律主體性革命」
《身心障礙者權利公約》（CRPD）第12條明確要求締約國承認所有身心障礙者在法律上享有平等法律能力，並將國家義務從「替代決定」轉向「支持性決定」（United Nations, 2006）。聯合國身心障礙者權利委員會於第1號一般性意見中進一步強調，以「最佳利益」或「能力不足」作為剝奪或限制法律能力的基礎，構成對法律主體性的否定，應逐步廢除（CRPD Committee, 2014）。
Dinerstein（2012）指出，CRPD第12條所代表的是「從監護到支持性決定的典範轉移」，其關鍵不在於改善既有制度，而在於否定以能力作為法律排除依據的正當性。Kohn等人（2013）亦指出，替代決定制度的結構性問題在於，其允許第三人以法律代理方式「取代本人意志」，使法律主體性被系統性轉移而非單純補充。因此，支持性決定不只是制度選項，而是一種對「能力＝法律排除基礎」的結構性否定（Blanck, 2023；Arstein-Kerslake & Flynn, 2016；Gooding, 2015）。
二、自主維護與風險滲透的結構衝突
支持性決定制度在《身心障礙者權利公約》（CRPD）下有明確界線：支持只能幫助理解資訊、溝通與形成意思，不能變成把決定權交給他人。CRPD委員會已否定「最佳利益原則」，因為它允許第三人用客觀標準取代本人意志（CRPD Committee, 2014）。Devi（2013）強調，其核心在於維持個人意志的不可替代性，而不是單純提升決策能力。但實證研究顯示，制度在實務上可能產生偏移：在高度依賴或認知障礙情境中，支持者可能透過資訊篩選、關係影響或情境引導，實質影響甚至取代決策，形成「名義支持、實質替代」的現象（Harding & Taşcıoğlu, 2018；Bach & Kerzner, 2010）。近期研究也指出，支持制度可能滑向「照護導向的選擇架構」，使個人選擇在結構上被引導（Demic et al., 2025）。因此，支持性決定制度存在核心張力：它以維護自主為目的，但實務運作卻可能產生新的控制形式，使其在不移轉法律能力的情況下，重新分配決策權力結構。
三、能力判準與風險治理的制度競合
在CRPD架構下，以「意思能力不足」作為限制法律能力的基礎，已被認為與平等法律能力原則存在結構性衝突。現行成年監護與輔助宣告制度仍以能力判斷作為介入門檻，使法院可在「無／弱能力」認定下移轉決策權予監護人，形成替代決定模式。Kohn與Blumenthal（2014）指出，此種監護制度實質上以保護之名剝奪法律主體性，與CRPD之平等法律能力原則存在根本張力。比較法上則顯示，多數改革已逐步由「能力模型」轉向「支持需求模型」，不再以能力有無作為分界，而改以支持強度決定介入程度（Series, 2015；Kohn et al., 2013）。同時，「能力」的法律意義也正在轉變。傳統上能力被視為二分且固定的狀態，一旦被認定為無能力即啟動監護。然而，新制度逐漸將能力理解為情境化、功能性的概念，重點不在整體能力有無，而在特定時間與特定決策下的理解與表達狀況，使法律評價從靜態分類走向動態判斷，並進一步支撐風險導向的介入模式。
參、研究設計：裁判分析與比較法
我國成年監護與輔助宣告制度長期被視為保護心智障礙與精神障礙者財產安全與生活利益之核心法律機制。根據司法院家事事件統計及相關實證研究，臺灣成年監護與輔助宣告制度在高齡化與失智症人口增加背景下呈穩定成長，近年新收及終結件數約維持每年5,000至7,000件，並呈上升趨勢（法務部，2020）；雖僅占整體家事非訟事件約0.4%，但因涉及行為能力限制與財產及人格自主保障，具高度法政策意義（司法院，2024）。從當事人結構觀察，監護宣告主要適用於高齡失智、重大腦部病變或嚴重心智缺陷者，輔助宣告則多適用於仍具部分判斷能力但需協助者，其中以思覺失調症等精神疾病為主（胡珮琪，2017）。制度運作上高度依賴家庭網絡，超過96%聲請由配偶、子女或近親屬提出，監護人亦多由家屬擔任，社福機構與公部門參與比例極低，呈現明顯家庭主義治理結構（鄧學仁，2017）。實務上法院准許率約達80%至90%以上，即使未達監護標準亦可能轉為輔助宣告（李兆環，2020），且抽樣研究顯示約77%案件裁定為監護宣告、僅23%為輔助宣告（陳宛瑩、黃詩淳，2023）。
肆、跨國比較分析：治理理性與財產風險
本研究以「風險治理取向」為分析框架，比較英國、加拿大與澳洲在成年監護制度中對未受監護心智障礙者財產風險之制度回應。分析面向包含法律能力定位、制度啟動門 檻、財產保護機制及支持性決策發展程度，以辨識各國制度在「自主權保障」與「風險防護」間之配置差異。
一、英國：支持性決策與前端保護機制
英國《2005年心智能力法》（Mental Capacity Act 2005）以支持性決策為核心，建構一套以「能力推定原則」、「支持優先原則」與「最佳利益原則」為基礎之法律能力判斷架構，並透過功能性能力測試，個別化判斷當事人於特定決策時點是否具備理解、保留、權衡資訊及表達決定之能力。此一設計使制度明確區分「法律能力不足」與「決策支持需求」兩種不同狀態，避免將心智障礙直接等同於行為能力欠缺。
在未受監護宣告之心智障礙者財產風險治理上，英國制度並非以監護或全面性替代決策為主要介入模式，而係透過支持性決策機制、持久授權書、社區照護服務及地方社會服務體系，形成前端風險防護網絡，使財產剝削與不當影響之風險得以在進入司法介入前即被及早識別與處理。然而，相關實證研究指出，該制度雖在規範層面展現高度符合《身心障礙者權利公約》（CRPD）之精神，但其實際運作高度依賴地方政府之社會照護資源與服務供給密度，導致不同地區間保護品質存在顯著差異。特別是在資源較為不足之地區，支持性決策之實踐往往難以充分落實，進而形成「規範高度支持性，但實務資源碎片化」之結構性落差，並影響未受監護宣告者在財產風險防護上的實質效果（Ruck Keene et al., 2021；Gooding, 2015；Ministry of Justice, 2007；Mental Capacity Act 2005 Code of Practice）。
二、加拿大：支持性決策與財產風險治理
在比較法上，加拿大（特別是British Columbia 與 Ontario）常被認為是支持性決策制度發展最成熟的地區之一。它和傳統監護制度最大的不同，在於不是等到法院判斷一個人「已經沒有能力」才介入，而是提早處理「人還有部分能力，但已經可能需要協助、也有財產風險」的狀態。換句話說，它的思考方式不是「有沒有失能」，而是「有沒有需要支持」，因此把法律保護的時間點往前移，形成一種以預防為核心的風險治理模式。這種設計也呼應《身心障礙者權利公約》（CRPD）第12條的精神，強調法律不應因為能力不足就剝奪一個人的決定權，而應該透過支持系統讓他仍然可以自己做決定（Arstein-Kerslake & Flynn, 2016；Bach & Kerzner, 2010）。
在British Columbia，《Representation Agreement Act》提供一個很具代表性的做法：一個人在還沒有被認定無能力之前，就可以先簽一份協議，指定自己信任的人，在未來需要時協助處理財產、金融、醫療或生活上的決定。重點是，這個制度不是把決定權交出去，而是讓支持者「幫忙理解、幫忙整理資訊、一起做決定」，而不是直接替代當事人。也就是說，法律仍然把當事人當作決策主體，只是多了一個協助角色。這樣的設計讓風險可以在早期被處理，例如避免財務判斷錯誤或被詐騙，而不需要一開始就走到法院監護這麼強烈的制度介入（British Columbia, 1996）。
從財產風險治理的角度來看，這種制度的意義在於「事前預防」而不是「事後接管」。它讓可能有風險的人在還保有能力時，就先建立一個支持網絡，當真的遇到金融判斷困難或外部剝削時，可以透過支持者協助處理，而不必直接進入監護制度。實證研究也指出，這種支持性決策安排確實有助於降低進入正式監護程序的比例，同時維持當事人的自主性與生活控制感，避免監護制度過度擴張（Arstein-Kerslake & Flynn, 2016；Bach & Kerzner, 2010）。
Ontario的做法則比較「混合式」。雖然沒有像 British Columbia 那樣完整的獨立制度，但透過《Substitute Decisions Act, 1992》以及實務運作，發展出一種非正式但實際存在的支持性決策模式。也就是說，即使沒有進入法院監護程序，當事人仍然可以在生活中透過家人或信任的人協助理解銀行文件、契約內容或行政程序，幫助他做出比較安全的決定。這裡的重點同樣不是「取代決定」，而是「降低資訊落差與理解困難」，讓人即使在能力邊界狀態，也不會因為資訊不對等而輕易被剝削（Law Commission of Ontario, 2017；Ontario Ministry of the Attorney General, 1992）。因此，Ontario特別重要的地方在於，它直接處理一種常見但容易被忽略的狀態：一個人還沒有嚴重到需要監護，但已經可能面臨財產風險，例如詐騙、不當契約或親屬濫用。支持性決策在這裡扮演的是「風險緩衝機制」，讓問題在早期被處理，而不是等到財產已經受損才進入監護程序（Law Commission of Ontario, 2017；Kohn et al., 2013）。
整體來看，加拿大模式的核心其實可以簡化成三個轉變：第一，不再以「是否喪失能力」作為制度門檻，而是以「是否需要支持」作為判斷起點；第二，不再等到事後出問題才用監護處理，而是提早用支持系統預防風險；第三，不再用「替代決定」取代個人，而是用「協助決定」維持其法律主體性。也因此，加拿大模式可以被理解為一種強調支持、預防與最低介入的財產風險治理架構，對於處理「未聲請監護但已存在財產風險」的個案，提供了一個比傳統監護制度更前端也更溫和的比較法參考模型。
三、澳洲：以「財產風險治理」為核心的前端介入模式
澳洲成年保護制度在比較法上之所以常被視為較具前瞻性的模式，關鍵不在於其仍維持傳統監護框架，而在於其逐步發展出以「風險」為核心的制度正當性基礎，使國家得以在未進入正式監護程序前，即對弱勢成人財產採取介入措施。此種設計反映出一種從「能力判斷模式」轉向「風險治理模式」的結構性轉型，其制度正當性不再完全依附於當事人是否喪失行為能力，而是建立在「財產遭受重大侵害之高度可能性」之上（Gooding, 2015；Victorian Law Reform Commission, 2012）。
在新南威爾斯州，《Guardianship Act 1987》所建構的監護體系中，最具關鍵意義的制度設計即為臨時性財產管理命令。該制度允許新南威爾斯民事與行政審裁處（NCAT）在尚未完成完整監護判斷前，即基於急迫風險介入個人財產管理。此種機制在法理上具有高度特殊性，因為其並未要求傳統監護法所強調的「決策能力喪失」門檻，而是改以「保護必要性與風險程度」作為介入標準（NSW Civil and Administrative Tribunal, 2024）。學理上，此種制度被認為反映了現代成年保護法制的「預防性轉向（preventive turn）」，即法律不再僅於損害發生後提供救濟，而是提前透過風險評估介入，以避免不可逆的財產損害（Ruck Keene et al., 2021；Series, 2015）。Ruck Keene等學者指出，英國與英語法系國家近年的監護改革趨勢，均呈現從「以能力狀態為基礎的介入模式」轉向「以風險為基礎的介入模式」的共同特徵，而澳洲正是此趨勢中最早將其制度化者之一（Ruck Keene et al., 2021）。
實證研究指出，財產剝削在未受正式監護介入的情境中具有高度發生率，且常見於認知障礙與社會支持薄弱之族群（Burnes et al., 2017；Tilse et al., 2005），顯示傳統以監護宣告為前提的制度架構存在明顯介入落差（Victorian Law Reform Commission, 2012）。Tilse等人針對澳洲高齡者財產管理的研究即指出，多數財產剝削事件發生時，當事人並未受到正式監護保護，因此傳統以監護宣告為前提的制度架構存在明顯「介入落差」。正是在此背景下，臨時財產管理命令的功能被重新理解為填補「監護前風險真空」。Victorian Law Reform Commission（2012）在其全面檢討報告中明確指出，該制度的主要政策目的並非取代個人自主，而是在風險急迫時提供短期保護，以防止財產遭受不可回復的損害，並確保後續監護程序得以在較穩定的財產基礎上進行。
除司法性介入外，澳洲另一核心制度支柱為公共受託制度。各州設置之公共受託人與公共受託人在特定情況下可直接接管個人財產管理，而無須等待完整監護宣告程序。此種制度安排使澳洲形成一種高度制度化的「行政型財產保護機制」，其核心特徵在於國家得以在無親屬支持或無申請監護之情況下直接介入財產管理，從而避免制度真空（NSW Trustee & Guardian, 2024）。從治理結構觀察，此種制度具有三項重要意涵：第一，其明顯去家庭化，即不將家庭視為主要照護與財產管理單位，而是由國家承擔最後保護責任；第二，其具備高度行政即時性，使財產保護不受司法程序遲延影響；第三，其以風險為核心決策標準，使制度從能力導向轉為損害預防導向。然而，學界亦指出，此種強化國家介入的模式可能產生過度保護與自主權壓縮之風險，特別是在缺乏嚴格司法監督的情況下，行政裁量可能過度擴張（Gooding, 2015）。
綜合而言，澳洲制度之比較法意義在於，其成功將「財產風險」轉化為可操作的法律介入標準，使成年保護制度不再僅以能力判斷為唯一入口，而是形成一套涵蓋監護前階段的風險治理網絡。此種制度設計有效回應了實證研究所指出的「監護前介入落差問題」，但同時也在自主權保障與國家保護責任之間，形成新的結構性張力，成為當代成年保護法制最核心的規範難題之一。
伍、結論與建議
英國、加拿大與澳洲的制度發展顯示，成年心智障礙者財產保護的核心已從「是否喪失能力」轉向「是否處於風險與缺乏支持的狀態」；相較之下，臺灣制度仍以監護宣告為主要介入工具，導致監護前風險治理不足，使許多家庭在未充分理解制度選項的情況下，被迫在風險發生後才進行法律補救。
一、比較法的啟示
英國、加拿大與澳洲在處理未受監護之成年心智障礙者財產風險時，已逐步脫離傳統以「行為能力喪失」作為唯一介入門檻的模式，轉而將焦點移向「脆弱性」、「支持需求」以及「風險暴露程度」等更具情境性的判準。在此轉型下，財產剝削不再被理解為純粹的能力問題，而是被視為制度支持不足下所產生的結構性風險。
英國《Mental Capacity Act 2005》仍以功能性能力測試作為法律判斷核心，但實務運作已明顯擴展至「支持優先」與「最佳利益」框架之中，使得未達監護標準但存在財產風險之個案，可透過地方社會服務、保護機制與持久授權安排獲得前端介入。此種模式並未完全否定替代決策制度，但已逐步將制度重心移往「能力不足之前的支持介入」，從而降低進入監護程序的必要性。
相較之下，加拿大（特別是British Columbia與Ontario）更進一步將「能力」轉化為「支持需求」的概念重構。在《Representation Agreement Act》與相關制度設計中，法律承認個人即使尚未被宣告無能力，仍可預先建立支持性決策網絡，使其在財產管理、金融交易與生活決策中獲得協助，而非直接被替代。此一設計的核心在於將財產風險理解為「資訊落差與決策支持不足」，並透過制度化支持安排提前介入，而非等待損害發生後才啟動監護程序。
澳洲則呈現更明確的「風險治理導向」，其制度允許在未完成能力判斷或未進入正式監護程序前，即基於財產遭受重大損害之可能性，透過臨時財產管理命令或公共受託人制度介入財產管理。此種模式使財產保護標準由「能力狀態」轉向「損害風險」，強調制度介入的預防性功能，並將國家角色從被動裁判者轉變為主動風險管理者。
二、能力導向→風險治理導向
從比較法觀察，英國、加拿大與澳洲在成年保護制度的發展上，雖分別承襲不同的普通法傳統與制度路徑，但在近二十年的改革脈絡中，已逐步呈現一個共同且可辨識的結構性轉向：即由傳統以「法律能力是否喪失」為核心的二元判斷模式，逐步移向以「風險是否存在」與「支持是否不足」為核心的治理模式。此一轉向並非單純的制度修補，而是對成年保護法制正當性基礎的重新建構，使制度從「能力門檻法制」逐漸轉化為「風險治理型法制」。
英國《Mental Capacity Act 2005》雖以功能性能力測試為核心，但透過最佳利益原則與保護機制之擴張，已將風險納入實質介入標準，使制度形成「能力作為門檻、風險作為驅動」之雙層結構，即使未達無能力標準，仍可能因剝削風險而介入。加拿大則進一步去中心化能力概念，將重點轉向支持是否充足，法律介入取決於支持缺口是否導致剝削風險，並將財產風險轉化為資訊落差與支持不足之結構問題，使支持性決策成為制度核心。澳洲則更進一步將財產風險本身作為獨立介入正當性，透過臨時財產管理命令與公共受託制度，在未完成能力判斷前即基於風險進行介入，標誌制度已明確轉向以風險治理為核心之成年保護模式。
英國、加拿大與澳洲雖處於不同轉型階段，但共同指向一個清晰的比較法趨勢：成年保護法制已不再僅以「能力是否存在」作為唯一的制度分水嶺，而是逐步轉向以「風險是否可被控制」與「支持是否足夠」作為介入與否的核心判準。此一轉變不僅改變了法律能力的概念內涵，也重塑了國家在成年保護領域中的角色，使其從被動裁判者逐步轉向積極的風險治理者與支持系統建構者。
三、臺灣制度缺口與CRPD落差
臺灣現行成年保護制度仍高度依賴監護／輔助宣告作為唯一正式介入工具，使制度功能實質上呈現「事後補救型治理」。在實務上，許多成年心智障礙者（包含智能障礙、自閉症、精神障礙穩定期個案）早已長期處於財產管理脆弱狀態，例如被不當引導開立帳戶、遭家屬或第三人代為領用存款、簽署不利契約或陷入金融剝削，但因尚未達到「意思能力顯著欠缺」的監護門檻，司法與社政體系多半未能及時介入，形成明顯的監護前治理真空。相較之下，英國、加拿大與澳洲已將介入焦點從「是否失能」轉為「是否處於支持缺口與風險暴露狀態」，即使未進入無能力狀態，只要出現脆弱性與剝削風險，即可透過保護機制、公共受託或支持性決策網絡提前介入，將財產風險視為可治理的連續光譜，而非二分的能力問題。
反觀臺灣仍將監護宣告視為主要甚至近乎唯一的安全閥，導致制度邏輯陷入矛盾：一方面假設「未達無能力即應維持完全自主」，另一方面卻缺乏中介性的支持與監督工具，使大量實際上無法有效處理財產風險的個案，被排除在法律保護之外。此種結構不僅與CRPD第12條所要求之「法律能力平等承認與支持性決策優先」明顯不符，也使國家保護義務被壓縮為「等損害發生後再介入」，在規範上實質放棄對高風險成年人的前端保護責任。
四、對臺灣的實務導向建議
(一) 前端：支持性決策制度化
臺灣現在最大問題是：很多人還沒到監護程度，但已經需要協助，應該建立「支持性決策制度」，讓身心障礙者可以合法指定一位或多位支持人，幫忙理解資訊、解釋選項、陪同簽約，但不能直接替他做決定。支持人的身分要登記，銀行、醫院、地政機關可以查得到，再依需要分成輕度、中度、重度支持，避免一出問題就直接進監護，讓制度有「慢慢加強」的空間。
(二) 中端：金融與交易風險監測
很多財產被騙都是「人還沒被宣告無行為能力」，所以銀行應該建立警示系統，例如短時間大額提款、突然把錢轉給陌生人、或頻繁異常交易，就要自動提醒系統或通知支持人。重要交易可以加上「雙重確認」，例如本人加支持人都同意才可完成，或設冷靜期（例如延後1–3天才能轉帳）。房屋買賣、保單變更也要納入提醒，避免財產被快速轉走。
(三) 後端：監護制度變最後手段
現在常常是「覺得有風險就申請監護」，這樣太快也太重，應該改成：先看有沒有用支持性決策、銀行保護、社工介入，如果都不夠才進監護。就算進監護，也不要全部剝奪能力，可以只針對財產或醫療部分限制，不必整個人都被接管。監護也要有期限，例如1～3年要重新檢查一次，看能不能回到支持制度。
(四) 制度整合：把社政、銀行、醫療連起來
現在最大問題是各單位分開：銀行不知道社政狀況、社政不知道財產變動，應該建立一個跨系統合作網絡，例如「成人保護中心」，負責統整疑似受害個案，銀行、醫院、地政如果發現異常，可以通報，支持人或社工可以介入處理。這樣才不會出事時沒人知道，也不會拖到財產已經被搬空才發現。
最後，CRPD的核心精神不是把人簡單分成「有能力」與「無能力」，而是承認每個人都保有法律上的決定權，只是需要不同程度的支持，讓他能真正「做得出決定」。但臺灣目前的制度仍偏向二分法：沒有被宣告監護的人，看似完全自主，實際上卻常缺乏任何制度性保護，反而成為金融詐騙、財產剝削與不當誘導交易的高風險族群。也就是說，制度保護的空白地帶，正好落在「尚未達監護門檻但已高度脆弱」的人身上。
未來制度應該改為三層並行的風險治理架構。第一層是支持性決策，透過支持人協助理解資訊與形成意願，而不是由他人代替決定；第二層是風險預警機制，由銀行、保險與地政系統即時偵測異常交易並啟動通報或冷靜期；第三層才是法院介入的監護制度，且必須以必要性與比例原則為前提。透過「支持—預警—監護」的連續設計，才能真正避免制度落差，讓保護不再是事後補救，而是事前發生。
關鍵詞：心智障礙者、成年監護宣告、支持性策略、風險治理
參考文獻
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