消除對婦女一切形式歧視公約(CEDAW)

 

第三次國家報告之建議與回應

 

卓雅苹 博士107/2/26

 

(附註:本文承蒙防暴聯盟廖書雯秘書長指導&部分資料提供)

 

 

性別暴力現象在#MeTooTime's Up等反性侵、反性騷意識崛起下,引爆了全球最迅速的轉變,也就是「性別暴力防治」將翻轉性別歧視所導致的各種人權和基本自由問題。依據聯合國2000「全球永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs,最待改善者為「兩性平等」,而在最新的CEDAW35號一般性建議(更新第19),再次重申應加強「性別暴力防治」在預防、保護、起訴和懲罰、補救、資料收集和監控等措施。

2014年國際審查專家來台,關切被邊緣化婦女和司法系統、未婚懷孕少女、教育體制內的性騷擾及性霸凌、傳統性別刻板印象、多元(跨)性別族群、婚姻移民的受暴、人口販運和性剝削等,在現行法律下的多重與交叉歧視處境,並強調台灣應藉由公私協力全面落實CEDAW建議事項。

深入剖析上述議題,我們將指出兩個影響台灣落實CEDAW的關鍵:第一,對於特定族群(不同年齡)婦女的性別暴力,是植基於權力不對等的社經位置;第二,國家作為的中央政策,應設法引導立法/司法/教育/衛福系統、地方政府去擬定實施機制和措施。

 

 

  1. 性別暴力防治藍圖的立法措施

 

台灣「性別暴力防治」與世界歷程相似,在不同時代有不同的進展,性侵害犯罪防治法、家庭暴力防治法、性騷擾防治法、性別平等教育法、性別工作平等法、人口販運防制法、兒童及少年性剝削防制條例、乃至2011年消除對婦女一切形式歧視公約施行法等,在社會議題和婦團督促下,呈現滾動式立法,也建構出完整的「性別暴力防治藍圖」。特別是,性侵害犯罪防治法最早將醫療/司法蒐證/媒體管制等結合立法、家庭暴力防治法的保護令制度/預防性羈押/設立家暴防治基金/擴大目睹兒童及未婚同居的保護範圍、性騷擾防治法確立雇主職場性騷擾防治義務......。

新近的修法,也通過保護幼童及心智障礙者的性侵害案件減少重複陳述程序、專家證人與司法訊問員、性侵害加害人社區身心治療;增列利用兒少為性交或猥褻行為及供人觀覽之違法態樣、性剝削行為人處罰措施、網際網路業者的證據保存責任等。未來,性侵害犯罪防治法也正在修法草擬:性侵害保護令、機構內性議題處理、強化性侵加害人強制治療與社區監控等措施。

然而,綜整這些特別立法,台灣始終沒有長期的行動計劃(action plan)做為落實性別暴力防治的政策指引,及後續的監控評估機制。為了回應CEDAW35號一般性建議,加速消除性別暴力的侵害婦女行為,我們將採行聯合國委員會的最新架構,自【預防】、【保護】、【起訴和懲罰】、【補救/資料收集與監測】等面向,進行問題檢視與建議,藉此,確保受害人/倖存者的權利主體地位,並增強她們的能動作用和自主性等目標。

 

B. 【預防】

 

◆ 性別刻板印象、性別平等之宣導

國際審查委員關切家庭及社會中根深蒂固的傳統性別刻板化印象,與所有層級之性傾向及性別認同教材的發展,缺乏進展。建議: 

1. 政府運用多媒體方式設計全面性的性別意識提升方案、教育活動;政府應諮詢相關專家和LBTI社群意見,制定性別多元意識的運動及教材,並確保教育相關人員能接受定期及適當的訓練。

    2. 突顯女性成就、男性平等分擔家庭責任。

    3. 更加努力推動男性和男孩參與,重新定義男子氣概。

    4. 確保學校落實性別平等教育法,保護並促進被邊緣化或歧視的學生。

    5. 建立定期的全面檢視與監督機制。

問題現況評析與建議:

  1. 國內50年代以前的中高齡世代、青少年族群,在性別刻板化印象的觀念有待加強,再加上,城鄉差距的資訊獲取、不同客家和原住民族的傳統觀念、對大陸及外籍婦女來台結婚/工作的貶抑、媒體性別歧視報導等因素,在性別平等教育的宣導作為上,尚需長期投入,並定期評估成效。
  2. 無論中央或政府單位的各層面宣導,多數流於歡鬧的活動形式(僅是經費消耗),缺乏體驗教育的內涵,也未見對於相關懲處機制的建置等,導致申訴及救濟管道的案件量不升反降。
  3. 有關性別暴力的預防策略,目前流於社政思維,建議應曾分別從初級預防、特定族群的二級預防介入。
  4. 在初級預防部分,「性別暴力」有四個專屬地位第一、「性別暴力」是性別不平等的議題;第二、「性別暴力」是人權問題;第三、「性別暴力」是犯罪問題,攸關刑事司法系統;第四、「性別暴力」是公共衛生預防的議題。依從上述面向去制定教案模組,包括:正確的觀念、資源投入、服務擬定等,這樣的整體性規劃,先從中央制定MODEL,然後進行不同縣市/族群的因地制宜,配合科際設備的運用(APP),才有可能帶來全面有效的改變。
  5. 在特定族群的二級預防,綜觀目前的國家報告,對於教材編列與提供、性行為的處理不夠貼切,舉例說明:
  1. 青少女的性健康教育

針對協助青少女性健康、懷孕、避孕等資訊時,僅有第12.44點次「建置青少年網站(性福e學園)」提供諮詢,而未提及學校第一線推動性別平等教育的情況(含對課程內容和師資的把關、對教師的評量/考核/肯定績優教師,特別是針對性教育的內容描述甚少,難以認為有落實性別平等教育。

  1. 心智障礙者的性教育

智能障礙者的性侵害案件,有三個困難:第一、網絡體系(社工、警察、司法)人員不瞭解智能障礙的特性;第二、智能障礙者與網絡工作者在溝通上有困難;第三、被害人因短期記憶影響,筆錄反覆問答不一,證詞容易受到汙染,故智能障礙性侵害加害人往往定罪率及起訴率偏低。建議應由網絡體系結合大學相關系所、NGO團體,規劃預防性教材和實驗性課程

  1. 高齡婦女的防暴服務

台灣將於2025年進入超高齡社會,然而,檢視衛福部統計數據,無論是親密關係暴力、逆倫家暴等,因為高齡婦女的個別需求(擔憂與施暴者的關係惡化、失去經濟供應、失智需長期照顧、不諳法律和福利資源等)、對資訊的接收/受度、聽不懂國語、宣導方式及內容無法貼近她們的生活經驗等,導致通報量不彰。

 

◆ 媒體報導缺乏性別意識、強化性別歧視

國際審查委員關切媒體揭露性別暴力受害者的身份,及相關法律。建議: 

1. 政府應監督 2012 年修訂「廣電媒體製播涉及性別相關內容指導原則」的法律落實狀況,並蒐集實施制裁之資料,於下一次報告提供資訊。

2. 政府設立媒體倫理委員會,藉以監督隱私法的遵循情形。

問題現況評析與建議:

  1. 廣電媒體常有涉有性別歧視的內容,例如:多聚焦被害人的穿著、長相特徵等「性」特質,又如近年來對多元重組家庭親子衝突、宗教性侵、照顧者殺人、啃老族殺人採渲染式報導亦不在少數。但國家報告所提供之案件數,明顯過低。
  2. 根據「104年度不符廣電媒體製播涉及性別相關內容指導原則之案例」,不論節目類或廣告類,這類案例處理僅有警告、行政指導,或是提供專家學者與從業人員討論,無法有效阻止媒體以腥羶色等性別歧視內容吸引大眾。
  3. 201444日中天新聞台「新聞龍捲風」針對參與學運女性的相關報導,內容刻意物化、污衊及貶低女性,並對女性參與公民政治活動造成歧視。當事件發生後,「婦女新知基金會」收到八萬多人檢舉,「勵馨基金會」等團體也有五萬多人申訴,然而國家通訊傳播委員會(NCC)在新聞播出後,沒有任何動作,只說已啟動審核機制,直到群情激憤、向電視台及NCC抗議後,才說收到551件申訴案,和民間實情落差甚大。本案已違反《憲法》及CEDAW之性別平等原則,但NCC最後只依衛星廣播電視法第17條第3款規定,處該電視台50萬元罰鍰。
  4. 建議媒體應接受性別平權等相關教育訓練,並各自成立自律委員會。目前紙媒只有《蘋果日報》成立自律委員會,「公民媒改聯盟」曾在2013年行文要求報業公會比照《蘋果日報》建立自律機制但未受重視,報業同業公會雖有「兒少新聞自律委員會」,但它無法處理所有報業相關的不當內容,因此,政府相關單位當要求報業同業公會未來將性別歧視列為報業自律的項目之一。
  5. NCC曾於201455日下午,邀請性別平等議題專家、學者、公民團體代表及電視媒體從業人員,舉辦「各類節目製播規範暨案例交流研討會——性別平等場」研討會,然而此種因應某個特殊爭議新聞事件才舉辦的研討會,無法真正改變電視媒體從業人員的新聞視角,建議NCC應邀請性別平等議題專家、學者、公民團體代表舉辦常態性的工作坊或營隊,協助電視媒體從業人員不斷檢視自己的觀看視角,以免成為社會污名或社會歧視的幫兇。

 

 

C. 【保護】

 

◆ 性侵被害統計黑數-家內亂倫/機構內性侵/軍中性平事件/男性被害增

問題現況評析與建議:

  1. 衛福部統計105年性侵害通報案件受暴人數共8,141人,其中18歲以下占64%,且光熟識者性侵比率就占74.6%,陌生人性侵比率僅佔2.28%,另23.12%為通報資訊不清楚。 若以兩造關係分類,親密伴侶關係占35,朋友關係則占26,家屬關係則為12,國高中生對於和異性交往的經驗上,容易因自我保護能力不足遭被害,且12歲以下者是以家屬關係占37居多,顯示家庭內封閉的互動系統,使得家內性侵害案件更不容易被發現。另,熟識者誘姦未成年犯案模式,手法相似,造成孩子難以發覺或獲得援助。
  2. 家內性侵:衛福部1011066月性侵害被害人通報統計資料分析,加害人為直系或旁系親屬者,約占整體性侵害通報案件10.95%。未滿12歲兒童遭受性侵,有相當大的部分是家內性侵案件。
  3. 網路性犯罪:性侵害通報案件(刑法第227條或非第227)及犯罪類型(手機APP或網路交友等),相關部會均無具體統計數據可資
  4. 權勢性侵:現代婦女基金會統計20142016年共服務761件性侵害案,其中權勢性侵129件,兩造關係親屬40%職場包含上司下屬、客戶35%、師生關係5%,其餘20%;且一半權勢性侵案,加害者較受害者年長16歲以上,14%是年長30歲以上。台灣的性侵害防治教育問題之一,在於大家對於被害人充斥指責的強暴迷思,必須由「Nomeans NO」轉為「only YES means YES」(沒有同意就是性侵)。
  5. 兒少機構性侵:衛福部數據,全台121間兒少安置機構,105年通報性侵案例就有142件,比例明顯高出社會一般的發生率。20173月,南投縣某安置機構傳出院童間集體性侵,近百名被收容的少年,發生了近10起的性侵案例;同年,台中一家「身心障礙發展機構」舉辦夏令營,23名聽障學童控訴遭志工(亦為聽障者)性侵有的被害時間長達6
  6. 矯正機關(監所)內性犯罪:目前,未有詳細之研究或調查可瞭解受刑人於監所中曾遭受性侵害的比例,但受刑人於監所中因為環境空間擁擠或權力關係不對等有可能遭受性侵害,但依此陳情案件卻突顯出監所處理的粗糙與不適當性,台灣目前並未針對監所性侵害做詳細之調查與研究,因此監所性侵害已成為性侵害案件的黑數之一。
  7. 軍中性平事件:國防部統計,自95年至105年止,軍中性騷擾事件計120件,經調查成立計有118件。監察委員指出,國防部對性侵案件移送司法機關後的情形,未有相關統計,顯見未能落實相關查核及追蹤管考工作,並研擬相關懲處及對策,顯有違失。此外,國防部頒定的「國軍人員性騷擾處理及性侵害預防實施規定」,僅規定性騷擾案件的相關程序,對於傷害被害人更為嚴重的性侵害案件,卻僅規定預防程序,而未規定申訴、調查及處理程序,不僅輕重失衡,且對於性侵害被害人的人權 保障不周,顯有不當。 
  8. 男性性侵被害攀升:衛福部統計,86年至105年度性侵害通報案件受暴人數累計達131134人,其中女性高達9成,女性被害者人數為男性的10.52倍。男性被害人數雖僅占1成,男性受害人數從86年的19人逐年增加到105年的1159人,成長幅度大

 

◆ 青少女未婚懷孕、兩小無猜、青少年親密關係暴力

國際審查委員關切婦女健康政策的重點。此外,對於未婚懷孕少女因母親及學生的雙重角色而面臨的經濟、社會及心理問題及其所遭遇到的汙名化,目前所提供的服務有限。建議: 

1. 婦女健康政策應包含:青少女健康政策,例如預防少女懷孕、減少人工流產、以及少女與年輕未婚女性獲得生育和性健康資訊與服務的管道

    2. 政府應提供女孩於懷孕期間或懷孕後,返回校園之必要支持服務,包括:具便利及可負擔的托育服務、心理諮商、建立自信、親職課程、經濟協助、在家學習機會或彈性的課表,以及同儕和支持團體,並應該公開宣導這些可用的支持服務之機會及渠道。

問題現況評析與建議:

  1. 比較國家報告數據(參下),青少女發發生性行為的比率升高、避孕率下降,但各項措施的服務人次,使用率偏低。這意謂有大量的青少女缺乏性教育資訊,易衍生危險性行為、約會強暴、未婚懷孕等問題。

12.40(62): 2016 年 13 歲至 15 歲在學青少女曾經發生性行為(5.3)較 2014 (5.0最近一次性行為避孕比率(77.7)較 2014 (80.8%),曾經懷孕(0.08 )及曾經人工流產(0.04)較 2014 年低。

12.42(63): 大專校院性教育諮商與輔導專線諮詢,2013 年至 2016 年女性使用專線比率為 38.8;中小學性教育部分,開設「性教育教學資源網」及青少年性教育諮詢專線提供諮詢服務,2013 年至 2015 年女性使用專線比率為 7.9(男 1,392 名、女 110 )。 

12.43(63): 建置「青少年網站(性福 學園)」,提供性健康、懷孕、避孕等資訊及性教育教材,至 2016 年底共新增 8 萬 9,970 瀏覽人次。結合 80 家醫療院所辦 理青少年親善醫師/門診,提供生育保健(含避孕方法)等諮詢與醫療,2016 年 11 月止共服務約 1 萬 7,000 (女性占 51.4)

  1. 青少女未婚懷孕或遭性侵,後續將有性健康、罹患性病或愛滋、新生兒出養、經濟、就學等問題,但各級學校懷孕學生之繼續就學比率未達8,根據內政部統計資料顯示,國內的未成年女生育率雖然已逐年下降,但每年仍有約 3,000 名的孩子是由未成年女所生
  2. 依據國內相關調查顯示,國中、高中職與大學生有約會經驗者分別高達29.0%46.9%以及52.7%,其中曾遭受約會對象嚴重精神暴力者分別占10.8%12.3%以及31.0%,遭肢體暴力者有9.1%14.3%以及17.0%。家庭暴力防治法第63-1條已經將16歲以上未同居親密關係暴力案件納入保護範圍,部分在學被害人有驗傷、心理諮商、法律諮詢等需求,且因其為在學全職學生,尚無固定全額收入,無法自行支付相關需求的所有費用,現行的特殊境遇家庭條例或家暴被害人補助等,扶助對象為家庭暴力防治法第三條規定的對象,不含63條之一的對象,因而在實務上,部份未同居親密關係被害人確實遭遇有相關需求、但又無相關補助可申請的窘境,求助後再遭到無力及排除感。
  3. 建議醫療院所如遇未滿18歲之少女未婚懷孕時,應依法通報,轉由公衛護士結合社工人員進行追蹤訪視;此外,相關的各式補助資源,不宜由各縣市政府自行專案處理、社工人員獨自尋求民間補助等,應去除福利依賴等迷思,由中央單位擬定政策修法、編列充足預算。有關性教育、兩性關係之宣導,參本報告B.【預防】/◆ 性別刻板印象、性別平等之宣導。

 

◆ 權勢性侵、熟人性侵-狼師問題

國際審查委員關切在所有教育層級及訓練單位中的性霸凌及性騷擾,特別是教師、教授及學校行政人員所犯行者。建議: 

  1. 政府應嚴謹地收集有關性霸凌、性騷擾的普及性及發生率等資料,評估對特定婦女和女孩群體的影響性。
  2. 在所有教育層級及訓練單位,建立更積極的預防、支持受害者的服務措施。

問題現況評析與建議:

  1. 根據衛福部統計,2008年至2016年共有1705件因學校 「師生關係」遭性侵的通報,平均每年因性侵事件遭到解聘的教師,僅有40至 50位,這數字還不包括補習班、育幼院等非正規教育機構。人本教育基金會馮喬蘭表示,要真正處理這個 複雜的問題,性平專業和教育專業的結合,缺一不可。 
  2. 有關校園內案件,性別平等教育法特設〈校園性侵害或性騷擾防治〉章節,並經由校園性侵害或性騷擾防治準則,明確規範調查處理程序及相關機制,然而,性別教育平等法第27條擬修法,將對於校園內的性侵行為人(加害人)從現行的強制通報,改成如果認為有追蹤輔導的必要才要通報,有媒體直接以「狼師隱形條款」來形容。
  3. 對於校園內的補習班、家教班等,並無納入上述規範,僅能適用補習及進修教育法,教育部雖已修法強化短期補習班相關管理強度,但補教業仍未受性別平等教育法規範,已成漏洞,建議應修法比照校園相關調查及通報機制。此外,應檢討補教業者外籍師資甄選方式,並與勞委會、移民署商訂入出國及移民法第18條第1項第13.14款所訂之「十三.有危害我國利益.公共安全或公共秩序之虞;十四.有妨害善良風俗之行為」,依該款所訂之「強制驅逐出國案件審查會審查作業要點」,做教師資格之准否及外籍教師入出境我國之認定的暫行措施,並規劃執行兒少法第81條第1項第2.3款
  4. 輔大心理系性侵事件:2015年6月,一起發生在輔仁大學心理學系的性侵酒醉女學生事件。對此輔仁大學心理學系系主任何東洪、社會科學院院長夏林清等人,未依照性別平等教育法處理事件,而在無法源情況下組成工作小組輔導。2016年5月,女學生男友在Facebook發布8,000多字的文章,除了重新提及性侵案發生經過外,並指控夏林清在處理過程企圖平息爭端,輔導過程使用的語言和態度造成二次傷害,甚至質疑女學生酒後亂性,同時工作小組報告也定調為猥褻、而非性侵。部分評論認為輔仁大學心理系性侵事件顯示《性別平等教育法》的侷限。

 

◆ 職場性騷擾(含外籍移工)

國際審查委員關切(外籍)家事勞工缺乏法律保障,她們大部分是女性且為移工中最弱勢族群之一。建議:政府提供家事及外籍移工法律保障,並需符合 CEDAW、CEDAW 委員會第 26 號建議有關女性移工的保護、保護移工及其家屬權利國際公約、國際勞工組織有關家事勞工公約。

問題現況評析與建議:

  1. 依性別工作平等法,雇主在「知悉」員工遭遇職場性騷擾時,無論性騷擾事件真偽與否,都必須立即啟動調查,違者,可向勞工局提出申訴,確認僱主違法裁罰。但實際上,根據某求職網的調查顯示,性騷擾「加害者」來源,主要是:「同事」(54.3%)、「老闆」(37%)、「主管」(32.6%);但遭騷擾的「受害者」態度上,依序又分成:「事後表達不滿」(41.3%)、「默默忍受」 (30.4%)、「當面表達不滿」(28.3%),消極不處理者占七成以上。
  2. 承上,對照國家報告第11.22(49): 2014年至2016年性別工作平等申訴案件受理件數增加,2014年性別歧視、 性騷擾防治及工作平等措施申訴案件分別為 194 件、127 件及 68 件;2016 年分別為 218 件、146 件及 119 件。案件量明顯過低,已成犯罪黑數。
  3. 家庭看護工,這些無法直接說中文的女孩來台灣後,多半與老人同住(即使是高風險家庭,也可以直接透過仲介請外勞到府)。遭遇性騷/性侵之際,求助1955專線的接線員因非公職,或不熟悉流程,僅將她們的求救當諮商,結案了事;求助仲介,多數也僅能以安撫了事,性騷擾的舉證困難,遑論外籍移工將如何面對艱辛的司法流程,更者,在訴訟的同時,庇護安置處所的欠缺、離台日期的屆近、收入的停頓等,都是現況的困境。
  4. 長相酷似天后蔡依林的印尼外籍看護安安,106年來台擔任看護,沒想到僱主父親反鎖房門後意圖以2千元與安安發生性關係,後來,蘇父竟向警局報案安安偷竊,安安在警局陳述險遭性侵過程,但警方卻未通報、偵辦,反任由蘇父在旁監視、恐嚇安安不得陳述性犯罪部分事實。事發後安安向台北市1955外籍勞工諮詢專線求助,卻未獲協助,因身心受創,同年48日返回印尼,當年124日再度來台打工,一入境馬上被通緝犯身份上銬,長達6小時未曾進食、飲水。
  5. 參國家報告第6.7(21):6.7 透過辦理說明會、進廠輔導、參與外籍勞工節慶活動及各式雇主及勞工宣導資料的發放,加強宣導雇主直接聘僱外籍勞工的優點。直接聘僱聯合服務中心協助雇主及外籍勞工申辦入國前事項,有效為外籍勞工節省來臺費用負擔,避免形成不當債務約束,且直接聘僱服務對象多為家庭看護工, 並以女性居多,得有效避免貧窮女性化,提升女性移工權益。2009 年至 2012 年共服務 萬 6,030 位雇主及 萬 3,180 名外籍勞工,2013 年至 2016 年提 升至服務 萬 2,381 名雇主及 萬 3,619 名外籍勞工。 
  6. 許多外籍被害人入台後遭受不當對,無法得知求助管道,建議境管局應給予外籍移工充分資訊,並由勞委會進行跨部會統合中央及地方資源。此外,仲介公司作為外籍勞工的安全聯絡人,角色功能重要,能協助服務品質輸送發揮最大效益,應擬定措施給予規範及獎助。

 

◆ 復仇式色情犯罪

問題現況評析與建議:

  1. 復仇式色情犯罪(Revenge Porn及性勒索Sextortion),加害者可能駭入、偷竊或侵占受害人的電腦、手機或相機等,私自存取裝置內的性私密影像並進而散佈至Line、Facebook等通訊平台,或張貼於色情網站讓網友點閱、下載、分享流傳!而這種犯罪行為通常發生在(前)男女朋友、伴侶或配偶等親密關係之間。根據2017年婦女救援基金會提供的服務經驗,可發現尋求協助的受害人多為女性,而其中1835歲的年輕女性佔了70%
  2. 我國並無任何的全國性數據可用以評估此種暴力的盛行原因和影響,另,我國現行法制對加害人之散佈行為大多以「散佈猥褻物品罪」論處,無法回應被害人所遭遇的人格權益侵害,且司法實務對加害者的量刑更往往只輕判六個月以下徒刑,可直接易科罰金,難收嚇阻犯罪之效果等問題,均不符合CEDAW對於法律、判決與政策之原則框架。更者,政府並未針對影像下架機制與網路業者責任,透過有拘束力的法規來規定監督與管制,造成被害人尋求影像下架困難重重。
  3. 建議:1.應立即進行復仇式色情犯罪之全國性調查,並公佈調查統計結果,以瞭解及釐清問題現況,作為相關措施規劃之依據。2.國家有責針對復仇式色情犯罪採取適當辦法,檢視並修正法律政策,進行適切之犯罪懲處,為被害人提供適當保護和支持服務,並導正社會風氣,以消除此種對女性的歧視暴力。3.國家有責立法要求網路供應商善盡社會責任,做好網路監督及建立協助被害人影像下架的相關機制。

 

◆ 跟蹤騷擾之立法

問題現況評析與建議:

  1. 暨南大學社工系教授王珮玲指出,跟蹤騷擾有4個特色:1.發生普及率特別高,以歐盟的調查報告,所有婦女有18%被跟蹤騷擾經驗;2.危險性特別大,其他犯罪行為可以預測、掌控,但跟蹤騷擾不知道何時會出現、採用何種方式;給被害人帶來的恐懼性特別高;4. 對被害人的傷害特別大。
  2. 現代婦女基金會蒐集256位被害者的個案資料,分析發現9成被害者是女性,30歲以下的被害者佔4成3,92%跟騷的加害人是認識者,且以伴侶、前伴侶佔6成最多,其他多為追求者或鄰居同事,遭跟蹤最久案例是長達35年。現代婦女在2014年在校園宣導回收的統計,約有13%年輕女性被跟騷,大約8位就有1位。
  3. 世新女大生遭學長跟蹤長達五年釀砍人憾事,暨南國際大學王珮玲教授指出以台灣目前法律,當受害人長期被跟蹤,且雙方未同居、交往等,根本無法申請保護令,目前,僅能依社會秩序維護法提告,但裁處不具威嚇效果,無法有效限制跟蹤人行為,建議應儘速推動「反跟蹤騷擾法」,並建置社會(校園、社區)安全網。

 

 

D. 【起訴和懲罰】

 

◆ 受暴女性與司法系統

國際審查委員關切關切女性難以近用法院資源和得到公平正義、婚姻移民持續受到家庭暴力的高普及率,以及未能對暴力受害者提供足夠的保護、保護令未能儘速核發,以保護受害者免於來自加害者的暴力行為。建議:

  1. 政府研究所有婦女近用法庭資源的障礙以及救濟措施,包括:增加法官人數、提升對被邊緣化婦女的司法協助和法律權利資訊、為有需要婦女提供高效能和獨立的法庭口譯三項改進措施,設定合理時程表。 
  2. 徹底實施家庭暴力防治法,配置特定資源以打擊家庭暴力。
  3. 評估家庭暴力現況、政策措施有效性、挑戰及克服挑戰之方法等,並提出未來行動。
  4. 確保保護令依法及時核發。

問題現況評析與建議:

  1. 家庭暴力的統計數據,從通報件數-申請保護令件數-起訴率-定罪率-量刑、家暴相對人處遇等,每個環節皆是殊值檢討的問題。參照國家報告與法務部統計:

【通報率】第2.132.16(4): 衛福部統計,2013 年至 2016 年每年家庭暴力通報超過 11 萬件,其中女性被害人占 72 %;親密關係(婚姻、離婚、同居關係)暴力案件約占 成,其中 87%受害人為女性。2013 年至 2015 原住民女性遭受親密關係暴力受暴率均維持為 1.3%; 2013 年至 2016 身心障礙女性家庭暴力受暴率分別為 0.85%0.81%、 0.85%0.85%,在身心障礙家庭暴力被害者中,以精神障礙者約占 成最多,肢體障礙(17%)智能障礙(13%)次之。

【保護令核發】第2.27(5-6): 司法院統計,2016 年暫時保護令平均每件核發處理日數為 25.27 天、通常保護令平均每件核發處理日數為 48.87。另, 2013 年至 2016 年法院核發家庭暴力加害人處遇計畫保護令,每年平均 3,244 件。緊急保護令事件依規定於 小時內核發,惟暫時或通常保護令事件部分,多由被害人自行聲請,故如有須調查事項較多、待聲請人補正相關證據、送達不到等情形,即會影響處理時效。

【起訴率】法務部統計,96 年至 105 年地方法院檢察署偵查終結之家庭暴力案件計 萬 6,866 人,其中男性 萬 6,934 人(占 85.1%),女性 9,932(占 14.9%)。以2016年地方法院檢察署偵查家庭暴力案件終結情形為例,起訴率僅48%、緩起訴2%、不起訴43.3%撤回告訴21.2%、其他6.6%

【定罪率】法務部統計,96 年至 105 年家庭暴力案件裁判確定有罪者中,以判處拘役占63.6%最多,近 3年增至65%以上;其次為六月以下有期徒刑占27.8%,近3年降至26%以下。此外,有犯罪前科者 計14,682人(占60.5%) ,所占比率自100年起即超過六成。然而,家庭暴力的產生是來自於加害人與被害人之間的權控關係,以拘役或短期刑去懲罰加害人,難以讓加害人改善其犯行,更可能增加被害人的人身風險。因此,國家應使家庭暴力相關罪刑,與違反保護令罪的效力更具有制裁性,並強化對於家暴加害人處遇計畫的認知教育。

  1. 從家暴事件到保護令聲請,乃至家暴相對人的社工處遇或法院裁定加害人處遇等,透過警政、司法、社政、醫衛 等專家知識,循環詮釋,建構出應報、懲罰等權力意識,進而分別影響社工員、家暴相對人及其兩者間的互動關係,這是發動「家庭暴力防治」戰爭下,社會工作專業不得不面對的倫理衝突。因此,有必要重新檢視當前的家暴防治論述,構思拆解 「被害 v.s 加害」符碼的修法、政策規劃及議題倡導策略。 
  2. 家暴問題涉及家內「衝突」或「暴力」間的纏繞糾葛,無法僅靠司法系統的保護令或處遇計畫解決。因此,為達成家庭與親密關係的修復、妥善處理衝突情境,應打破「加害」與「被 害」的二元對立,經由對家暴通報案件的分類、分級,以家庭為中心,提供不同程度的教育訓練,教導相對人與被害人學習處理衝突情境,並挹注相關的協助資源。
  3. 司法對於身障受暴者的不友善:案主為精神障礙者,家庭暴力事件為案夫對案主施暴,造成明顯大片瘀傷,案主於受暴當日至警局聲請保護令且提供照片、驗傷單等相關證據,且因受暴後身心狀況受到影響,於隔日情緒失控強制就醫。期間案主所聲請之保護令開庭,案女雖已到院向法官說明案主遭強制就醫後無法於開庭當日離院,並協助替案主向法院請假,然法官以案主無法到庭僅聽取案夫一方說詞後駁回聲請。
  4. 在台灣,家庭暴力是犯罪行為,但最主要的罪名是傷害罪,屬於告訴乃論罪;而違反保護令罪則是非告訴乃論罪。依據學者統計十年來台灣家庭暴力通報案件總計達48萬餘件,民眾選擇進入刑事司法系統,由警方移送的案件僅4萬多件,最後定罪科刑的不到2萬人,比例僅近4%。 因此實際論罪定刑的比例是低的。
  5. 台灣的家暴中心是世界首創,亦有高危機處理的網絡聯繫會議,但因不若美國紐約州等性侵害法庭等機制,係由司法系統去整合網絡單位,導致淪於系統分割問題。建議衛福部保護司應主動、積極強化與司法、警政間的聯繫。
  6. 承上,對於家暴社工工作量過重、面對高危機個案的人身安全與挑戰等,建議社工督導及單位主管應扮演協助其專業成長的角色,並有效傳承實務經驗。
  7. 建議:
  1. 對於倚賴政府單位「將加害人關起來」的多次通報被害人,由社工對其進行自我保護意識的倡導,邀請被害人共同參與安全維護行動。
  2. 社工宜與家暴相對人澄清不當歸因(如懷疑配偶外遇等),並進行法律認知教育,提醒勿違反保護令。例如:雲林的審前簡易評估方案、台中的預防性認知教育(含相對人分級處遇、諮商師到宅諮商)
  3. 法院積極裁定家暴相對人處遇計畫,由衛政接手處遇。
  4. 藥酒癮的醫療無縫接軌,提供相對人戒酒、精神醫療等資源。
  5. 針對嚴重暴力型的精神疾患,由社工依職權聲請緊急保護令,警消、社區公衛護士協助家暴加害人強制住院治療,並藉此使其與被害人隔離,維護人身安全。
  6. 原住民部落的家暴防治服務,建議回歸部落對被害婦女的支持與尊重,重建男性的自信,藉此進行集體性的社區工作策略。
  1. 建議警政署、法務部、司法院應積極開展專業認證與婦幼保護議題研發制度,以及法律增修。

 

◆ 性侵被害者與司法系統

國際審查委員關切關切在6歲女童遭性侵的案例中,法官錯誤審量了「意願」問題,審查委員會強烈建議:

  1. 政府應進行檢察官與法官這類錯誤引用法律普及性之研究。
  2. 敦促政府懲戒犯錯的檢察官與法官。 
  3. 法院案件進行系統登錄,按性別和其他類別分門別類;分析法院判決是否符合 CEDAW 和其他國際人權標準;以法院判決來評估 CEDAW 和人權訓練之影響。 

問題現況評析與建議:

  1. 衛福部近10年的統計中(20072016年),性侵通報人數為94,912人,其中熟識者性侵占72%,陌生人性侵則為7%。對照法務部發布的檢察署辦理性侵害案件統計,近十年性侵案件進入地檢署偵辦的被告總人數為44,710人,其中男性被告(即加害人)占97.8%;但經起訴的卻只有21,314人,獲有罪判決者為 19,004人。可知,性侵定罪率非常低。
  2. 「性侵害案件減少被害人重複陳述作業要點」在各縣市的落實情形不一:
  1. 依據衛福部104年統計資料,社工人員接獲訊前訪視評估案件計3665件,約占全國性侵害通報案件比率達45,經評估適宜進入減述作業之案件計1,617件,占訊前訪視案件比率44.12%,其中檢察官或法官親訊案件計609件,占進入減述作業之案件比率37.66%。減述作業旨在經由檢察官及法官親訊、指揮偵辦,以落實減少被害人重複陳述精神,爰多次透過與直轄市、縣(市)政府相關會議及社福考核指標引導直轄市、縣(市)政府於網絡會議倡議檢察官及法官親訊,但各地檢署、法院配合狀況不一,一直為實務界難題。另,鑑於社工人員接獲訊前訪視評估案件係由警政單位通知占全國性侵害通報案件比率達45,宜請內政部警政署強化員警專業訓練,針對減述作業流程適用對象應於警詢筆錄製作前,通知轄內社工人員協助訊前訪視評估,以維護被害人福祉權益。
  2. 實務上,協助外勞性侵被害人報案驗傷時發現,外勞被害人是否適用於性侵害減述流程,似乎各有表述,即使鼓勵使用減述,也因為需要搭配通譯人員或是家防社工的時間,影響被害人的減述權益。
  1. 在偵查階段,檢察官認為「供詞不一」、「前後反覆,不符常情」、質疑性侵被害者為何不反抗/逃脫現場、不熟悉兒童/心智障礙者/受暴婦女/外籍移工的偵訊程序、依法需同時考量被告的利益與不利益、傾向勸諭和解等,將影響性侵案件的起訴率。
  2. 在審理階段,台灣在性侵害犯罪定罪率89%是高的(相較於全世界的性侵定罪率),但相較於國內刑案96%定罪率,卻是低的。影響因素包括:
  1. 在司法實務上,由於被害人心理狀態只是間接證據,而被害人在案發後的反應也大有不同,因此就算放寬採證標準,獲得有罪判決仍然不容易。
  2. 因性侵害案件多為強制辯護案件,在我國的法律扶助制度下,被告多數有律師擔任訴訟辯護和代理。
  3. 質疑被害者的品格,如:被害人沒有在第一時間將事情予已揭露或報警、驗傷;被害人事後與被告的互動關係–尤其是否盡力避免和被告接觸與離開現場及被告;被害人事後的情緒反應;有無外傷顯示遭受強制力;被害人與被告平日的互動關係;以事發前的情境推測事發當時被害人的意願。
  1. 智能障礙被害人與兒童不僅常因認知及語言表達能力,造成詢問案情與製作筆錄困難,實務上法院或地檢署認為被害人需要接受鑑定而委請醫療機構進行鑑定時,往往已距離案發時間甚久,除須讓被害人再次回想受害當時不堪情境外,據此所得到的鑑定效果亦受時間因素影響,導致起訴與定罪困難。
  2. 在量刑部分,如果雙方有和解,法院通常予以緩刑,導致性侵案件有大量的緩刑現象,這不僅挑戰法定刑的界線,也讓社會大眾和加害人誤解,認為性侵案件在司法是可以被憫恕、無須承擔罪責的。
  3. 建議社政系統應:
  1. 針對當前性別暴力防治之困境,及「性侵害案件減少被害人重複陳述作業要點」之落實可能性,推動整合性團隊服務,並建立該作業要點與性侵害犯罪防治法第15條之1及第16條之1增訂制度之連結,爰為修正。
  2. 早期鑑定制度:對於智能障礙的被害人,由精神科醫師團隊(含精神醫師、心理師、社工師及其他依個案所需之醫事人員)進行鑑定,其服務流程由社會局社工於受理通報時,評估服務對象是否需專業團隊鑑定,若經評估需要,由警政通報檢察官及鑑定團隊,於驗傷採證後一週內,進行評估鑑定及協助製作筆錄,鑑定後一個月內提出被害人鑑定書送警政附於警卷移送,提供司法機關偵審案件時參酌,早鑑制度的目標在於協助兒童或心智能障礙性侵害被害人製作警詢筆錄,並鑑定被害人在受到性侵害後的立即創傷反應,以及鑑定被害人智力狀況及表達能力年齡證詞的可信度。
  3. 整合性服務團隊方案:整合性司法方案發展與推動不易,需有利的監督與激勵,方可落實,因此方案定期的評估研究與列管表揚機制,均不可少。
  4. 性侵被害人服務:性侵被害人於安置機構結案後,宜評估是否進行獨立生活方案,並藉由社工安排心理諮商,重新整理過去的性創傷、親子關係;透過親屬會議決策模式,安排家屬探視接受安置的性侵害被害人,建立新的親子互動經驗,以規劃後續的家庭重聚服務。
  1. 建議司法系統應:
  1. 建立以CEDAW等國際人權公約精神為中心的性別暴力婦幼保護專業參考手冊,內容也包括性別刻板印象、性侵害犯罪迷思與台灣受暴婦女處境等資料。
  2. 確認法官、檢察官、司法事務官、相關行政人員以及程序監理人、調解委員等均需進行人權、CEDAW與性別平等等教育訓練,列出年度在職訓練覆蓋率之目標值規劃與執行概況。
  3. 司法詢問員制度:透過地檢署與法院認可的專業人員,包含其必須接受相關司法訓練以及詢問被害人專業之能等,在專業場地中詢問被害人,相關司法人員可隔著單面鏡將其所詢問的重點告知司法詢問員,以發展專業詢問,確保有效證詞,過程中須全程錄影音。
  4. 針對司法部門能否確實將人權及CEDAW精神援用在起訴、判決及案件處理上,建立有效的評估機制。
  5. 建立弱勢被害人保護中心的司法養成與訓練機制:由於法律人養成訓練欠缺性別意識的敏感度,其次又缺乏被害人保護的觀念與作為,這也是弱勢被害婦女面臨司法的雙重困境,故培育法律人時,應檢討訓練內容是否囊括性別平權意識與敏感度,以及是否有重被告輕原告,甚至輕忽弱勢被害人處境的法律訓練內容,檢討後,應重新建構符合時代的被害人權訓練教材與課程設計。而司法官訓練所或是在職教育,亦面臨上述同樣議題,重新檢討並建立性別平權觀與被害人權觀,積極發展保護弱勢被害婦女等實務作為。

 

E. 【補救/資料收集與監控】

 

◆ 家庭暴力及性侵害防治基金

問題現況評析與建議:

  1. 參國家報告:

2.20(6):2015 年修正家庭暴力防治法設置家庭暴力及性侵害防治基金,2016 年防治基金預算逾 億 4,000 萬元,用於補助地方政府增聘社工人力、加強被害人與加害人處遇及落實三級預防暴力防治工作。另運用社會福利補助及公益彩券回饋金協助地方政府結合民間團體推展各項家庭暴力防治工作,包括庇護服務、司法協助、被害人直接服務、原鄉家暴防治、就業輔導及 目睹兒少輔導方案等計 182 項計畫,補助金額逾 億元。 

2.26(6) :2016 年「臺灣婦女遭受親密關係暴力統計資料調查」顯示 18 歲以上婦女受訪者,可能因為經濟能力無法擺脫親密關係暴力,持續陷入暴力的惡性循環,為協助受暴婦女自立生活,遠離受暴環境,將持續輔導各地方政府發展多元庇護服務及住宅方案,結合勞政資源共同扶植民間團體推動婦女就業協助方案。 

  1. 承上,惟大量基金與經費被運用於方案補助人事費,反而壓縮直接挹注被害人的預算,也導致各式各樣方案間的切割、服務重複等耗損。
  2. 2016年中央政府性別暴力防治之經費24,1085,000,低於201426千餘萬元、201524千餘萬元相比。更令人憂心的是,家暴案件數逐年升高,修法後服務對象擴增(納入目睹家暴兒少和16歲以上非同居親密關係暴力被害人),經費將更捉襟見肘。建議政府應參照相關調查推估防治經費,並逐年提高預算編列額度,以回應實際需求。

 

◆ 性侵害補償金

問題現況評析與建議:

  1. 台灣自1998年起實施「犯罪被害人保護法」,2009年將性侵害被害人納入補償對象。依據法務部統計,性侵被害犯罪補償,自2012年至2016年止,共有1968件申請,決定補償1014人、補償金額2億5488萬元。2016年性侵害補償金559件占全國36.2%,件數較去年增加11.4%,計4548萬元。
  2. 惟,限定於違反被害人意願、被害人有精神/身體障礙/心智缺陷/受到利誘、詐術而被害,且被害人如未在2年時限內提出補償金申請,將只能尋求民事途逕求償。建議不宜將本項補償金視為國家的「恩惠性給予」,或「替代性侵加害人責任」等用途,而係國家協助性侵被害人及其家庭除重整創傷、正常生活的補償機制。

 

◆ 資料收集與監控-風險控管

國際審查委員關切性別主流化在中央部會和地方政府的推動成果尚未評估。審查委員關切性別平等處的預算大部分是配置給員工的薪資,而就性別平等法的實施預算的是不夠的,建議政府評估所有中央部會和地方政府對推動性別平等主流化的努力程度和效果。

問題現況評析與建議:

  1. 中央政策的資訊整合(包括:個案通報、處遇狀況、相關資源等),應從風險控管的概念著手,而非單純的資訊累積,徒然將人力資源消耗在填寫報表等工作上,並深入進行分析、議題研發和倡導、服務方案規劃、成效評估等。
  2. 行政院性平處對於各縣市政府進行「105 年度婦女福利業務實地輔導」,由中央輔導委員檢視各縣市婦權會功能、是否定期開會、討論議題等,並進行「106 年度婦女福利考核指標及評分標準。然而,各縣市目前落實情形不一,宜再思有效的監督機制,如辦理公開表揚、邀請分享經驗等。

 

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