用創新的視野

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

United Nations Convention on the Rights of the Child and the right of children and youths in Taiwan.

卓雅苹 Ya-Ping Cho

壹、聯合國兒童權利公約

「…1名10個月大的女嬰失蹤3年…被○女及同居人○○○以掌摑、掛牆、挨餓虐死，死後屍體還被熱水澆燙，再用剪刀肢解...」（楊政郡，2015/11/10）

「…15歲少女因援交被捕後由社會局安置，社工竟從日記發現她8歲時遭父親以『當生日禮物』為由性侵，父親並放任友人○○對她性侵…」（劉峻谷，2016/12/6）

「○○出生於獄中，在育幼院內成長，歷經單親家庭、隔代教養、學校教育，最後在桃園少輔院結束短暫卻受盡折磨的一生……」（楊孟立，2016/12/10）

2016年11月，我國依照〈兒童權利公約施行法〉第7條、第9條，提出首次國家報告，並應於2019年前完成不符公約規定之「法規之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進」。目前，我國雖仍無法成為公約締約國，但藉由自願地遵守《兒童權利公約》，及制定〈兒童權利公約施行法〉等法規，使「公約所揭示保障及促進兒童及少年權利之規定，具有國內法律之效力。」（〈兒童權利公約施行法〉第2條）。

《兒童權利公約》係起源於1924年的《日內瓦宣言》，和1959年的《聯合國兒童權利宣言》，並由聯合國基金會等國際組織於1989年制定（李會園，1996）。歷年來，在聯合國兒童權利委員會（Committee on the Rights of the Child）的推動下，幾經締約國的討論、共識匯集，已公布第1號至第17號的一般性建議等文件，藉此協助締約國瞭解《兒童權利公約》的精神、內涵、注意事項、提交國家報告的指導方針等（林沛君，2015）。

臺灣與《兒童權利公約》的關聯，可以追溯到1992年民間團體的倡導，但由於當時臺灣已經退出聯合國，與政經環境的變動等，僅能參照《兒童權利公約》的精神制定相關法令。近年，在民間團體和立法委員的協力下，於2014年6月4日公布、11月20日施行〈兒童權利公約施行法〉，第1條揭示:「為實施聯合國一九八九年兒童權利公約（Convention on the Rights of the Child ，以下簡稱公約），健全兒童及少年身心發展，落實保障及促進兒童及少年權利，特制定本法。」、第3條「適用公約規定之法規及行政措施，應參照公約意旨及聯合國兒童權利委員會對公約之解釋。」。自此，以衛生福利部社會及家庭署為辦理單位，連結中央各部會與各縣市地方政府等，陸續展開法規檢視、國家報告、研習訓練、宣導等各項落實《兒童權利公約》的推動工程。

然而，就在政府單位籌備、推動《兒童權利公約》之際，臺灣社會仍有許多殘酷的兒少虐待事件發生，前文中的3歲女嬰被燙熟後毀屍、少女遭父親亂倫性侵、少輔院買生受虐致死等，僅僅是新聞事件的一小部分。究竟，推動《兒童權利公約》是否真能助益更多兒童少年? 落實《兒童權利公約》是否能夠回應臺灣社會層出不窮的兒少問題? 解決策略為何? 這是本研究希冀探討的問題。

貳、《兒童權利公約》的典範、內涵與原則

《兒童權利公約》係「以兒童為權利主體」為典範，全文共54條，不同於國內法規的體系、章節分明，該公約的制定是締約國共同討論、逐點增修的結果，並且，對於各條款的解釋需要參照該公約的精神、原則、一般性建議、任擇議定書及相關公約等，做整體性的解釋適用。此外，因為《兒童權利公約》是經由聯合國兒童權利委員會和不同國家共同討論的產物，因此，對於公約條款的解釋，也需要因應各國的國情、環境做個別考量。

若依《兒童權利公約》首次、定期國家報告-條約專要文件的撰寫指導準則（United Nations, CRC,1991；2015）的分類架構（參表1），共可分為:總論、第1章一般執行措施、第2章兒童之定義、第3章一般性原則、第4章公民權與自由、第5章家庭環境與替代性照顧、第6章基本健康與福利、第7章教育休閒與文化活動、第8章特別保護措施等。

綜觀《兒童權利公約》國家報告-條約專業文件，可以得知該公約所指稱的「兒童權利」，不僅包括福利、健康、教育、休閒與文化活動，還包括公民權，自由權、表意權、族群等；其次，「兒童權利」的範疇不限於兒童少年個體，也兼及家庭環境、收養、家外安置、少年司法體系、經濟剝削、性剝削、濫用毒品、人口販賣、中央與地方政策機制等。特別需要注意的是，舉凡《兒童權利公約》的條款解釋適用，都要符合禁止歧視、兒童最佳利益、生命權、生存及發展權、尊重兒童表意權等四大一般性原則。

表1.《兒童權利公約》國家報告-條約專要文件撰寫架構

資料來源: United Nations, CRC,1991

參、研究方法

《兒童權利公約》如何適用於臺灣的兒少議題? 如何與國內法規和政策進行謀合? 端視我們是否能完全瞭解該公約的原則、內涵，並掌握臺灣社會內的各種兒少議題。據此，本研究蒐集如下資料，以進行後續分析（表2）:

表2.文本資料的來源及數量

對於上述文本的分析，採內容分析法。內容分析法（content analysis）是以「編碼系統」（coding system）運作，進行「結構式的觀察」（structured observation）測量（Neuman, 2000/2002）。本研究以單則文本做為分析單位，編碼步驟如下：首先，仔細重複閱讀每則文本，依據個別提案找出重點及主題，並做成摘要、登入編碼簿，若資料中出現另一新的主題，即另行編碼（表3）；若不同段落中有相同或類似的對談內容，則做成同一個摘要性描述（表4）。

接著，先粗略將文本資料依《兒童權利公約》國家報告-條約專業文件的章節進行概略分類，以建立模式或主題。在每個主題下又可細部區分出一些面向或是發展出一些面向和特點（Strauss ＆ Corbin,1990），再將所有文本摘要歸納統整，反覆審視，刪除與本研究問題無關的資料。最後，研究者於反覆數次審視所有收集到的資料及分析紀錄後，隨即開始撰寫摘要大綱，並逐一比對《兒童權利公約》的個別條款、一般性建議，反覆檢視哪些編碼重複出現、哪些兒少議題並未出現於文本資料。

表3.開放性編碼的例子

表4.不同段落的編碼歸類、主題、面向歸類的例子

肆、成人社會下的「兒少權利」

參照《兒童權利公約》的四大原則:禁止歧視、兒童最佳利益、生命權、生存及發展權、尊重兒童表意權等，研究發現臺灣對於「兒少權利」的認定，偏重在社會福利面向，在中央政策單位、監察院、各縣市地方政府與新聞報導中，對於兒少議題也是各有偏重。此外，身為權利主體的兒少族群，在臺灣的成人社會裡遭到噤聲，華人傳統社會文化的價值觀和教養方式，已經影響當代兒少權利的落實。最後，雖然兒少相關法規對於侵害兒少權利者，已制定罰則，然而，對於落實《兒童權利公約》等較高層次的兒少權利，如積極作為、發展性政策、隱匿性高的兒少侵害等，仍缺乏適當的調查及申訴機制。

一、偏重福利，缺乏全方位的兒少權利面向

比較《兒童權利公約》和文本資料的權利類別，參圖1，「家庭環境與替代性照顧」的議題有139則最多，其次為「基本健康與福利」、「教育休閒與文化活動」各126則，「特別保護措施」104則，議題數最少者為「公民權與自由」61則。

圖1.文本資料涉及《兒童權利公約》權利別的議題數量（含重複）

目前，臺灣的兒少法規主要以〈兒童及少年福利與權益保障法〉為主，從文本資料的議題數量分析，也可以發現偏重於「社會福利」面向，但兒少政策包括人口政策、家庭、教育、社會福利、醫療衛生、警政、司法等，「社會福利」僅是整體兒少政策的其中一環。將「兒少福利」等同於「兒少權利」來落實公約的條款，將忽略教育、公民權與自由、休閒活動、對於兒少的特別保護措施等層面，並不符合《兒童權利公約》的內涵，也無助於臺灣兒少權益的健全化。

值得注意的是，大多處的兒童少年尚在就學階段，每天在校時間多於家庭生活，校園內的公民養成、教育、職業訓練、休閒安排、文化涵養、社團活動、校規制定等，與兒少權利的落實息息相關。但隨著國民教育的改革，學校強調辦學績效、校譽、增加家長參與等作為，卻使功利主義的思維逐漸支配教育的理念、政策與實務，形成教育機會的形式正義，將更多的兒少教育權益放逐到市場範疇，對於弱勢或低社經的兒少而言，他們在改革後的教育市場裡，仍是能力不足的消費者與邊緣群體（李奉儒，2008；李秀鳳，2013）。

另一方面，社會福利體系原應促成階級間的關係連結，推動社會改革的議題倡導，然而，目前偏重對「被害者」的受虐兒童、家暴、高風險家庭、性剝削少女等挹注資源，對於「加害人」身份的偏差行為或犯罪少年、更生青少年，社會福利體系的協助是既單薄又自限的，這些現況都將是臺灣落實《兒童權利公約》的障礙。

二、中央、地方政府與NGO，各有偏重

法規政策的美好理想，都需要系統裡的執行者，真正懷抱熱誠和意願、付出心力，與其他專業人員虛心合作，關注兒少及其家庭的需求和權益。在兒少相關法規的修訂後，各部會間常會有許多責任上的紛擾，或是國家治理者在各項機制的功能建置未盡完全。換句話說，臺灣的兒少相關法規或行政措施，多數未必是不符合《兒童權利公約》，兒少法規的「弱勢性」，反應在徒法並不足以致行，或缺乏發展性的積極作為。因此，如何催化各部會的管理者、承辦人員關注兒少權益，進而積極規劃、分配資源及確實執行，才是使兒少政策真正「完備」的關鍵（卓雅苹，2014）。

當前的難題是，首先，中央各部會的政策制定者常受限於「本位主義」的思維，認為諸如《兒童權利公約》是社福單位的責任，而社福單位又沒有足夠的能力連結其他部會。以行政院兒童及少年福利與權益推動小組為例，各部會與學者專家、民間團體間的對話空間有限，功能仍待強化。

其次，科層的組織結構，使中央各部會的承辦人員，經常只是依法辦事，對於各縣市政府的實際執行和困境，並不瞭解。雖然，透過各縣市兒童及少年福利促進委員會的平臺，能夠彙集有需求的兒少問題，但若中央法規和政策無法及時回應，也只能任由問題繼續懸置。以無國籍兒少為例，因為修法曠日廢時，目前僅能以專案處理，嚴重影響兒少的身分、健保就醫與就學權益。

最後，切割的方案、片斷的福利服務、認同「被害者」基調的政策方向，並不能適切地提供兒少及其家庭有效的服務，只是徒增各公私立機構單位在資源重疊與聯繫上的困擾；而當政府部門只透過服務數據來瞭解服務狀況時，得到的往往是表面的資訊（陳毓文，2001；曾華源、李仰慈，2012）。民間社福組織雖然有使命、有熱忱、願意主動回應兒少需求，因為受限於機構使命、組織規模及募款不易等，常使服務的拓展受阻，如果以承接政府方案的方式來取得經費，又必須遵循政府方案的契約和方向，較難以從事真正適切兒少及其家庭的服務（卓雅苹，2014）。

三、成人社會下的兒少「表意權」

《兒童權利公約》第12條第1項:「締約國應確保有形成其自己意見之能力的兒童有權就影響其本身之所有事物自由表示其意見，其所表示之意見應依其年齡與成熟度予以權衡。」

「臺東高中○○:在兒童權利公約中，「參與權」是四大原則也是四大權利之一，但實際上在臺灣，兒童少年要參與一些跟自身相關的決策是非常困難的，例如學校有成立班聯會，卻沒有賦予它自由，像是不同意借場地，幹部是老師所挑選等；或是限制社團的活動…」（臺東縣103年度兒童及少年福利與權益促進會議第2次會議（103/12/9））

相對於臺灣成人社會，兒少階級是「弱勢」的，他們沒有資產、不具經濟能力，也缺乏合法管道及權力，提出自己的訴求。中國的傳統社會文化觀念，「小孩子有耳無嘴」意指未成年人應該順服成人社會（包括父母、家族長輩、師長、官員等）的教導，不應該提出異議。「聽話的孩子、用功讀書的學生」等，是臺灣社會延續傳統文化，對兒少的刻板印象，也是某種文化霸權的「框架」，認為每個兒少都應該聽從父母的安排，也應該遵從學校師長或上級者的指示（卓雅苹，2014）。

另外，誠如Harvey（2003）所言，官方、民間非營利組織或社福機構等，所提出的兒少問題及需要，並不能真正代表兒少的聲音。雖然，有謂兒童少年沒有選票，因此無法獲得充足的福利資源，但在臺灣，應當被校正的扭曲觀念是「兒少邊緣化」，亦即沒有主體性、不被尊重處境等。未來，如何經由落實《兒童權利公約》，開放兒少表意權的空間，將是重要課題，也將衝擊臺灣的官方政策與成人社會。

「林委員○○提出，政府處理兒少相關事務時，若能邀請兒少表達意見，相信會更符合兒少需求……」（嘉義縣兒童及少年福利促進委員會103年第1次委員會議紀錄(103/6/18)）

「…『落實新課綱與學生素養 學生本位是參與關鍵』，其重要性在於過去黑箱課綱的爭議，於今年趨向公開透明，並納入學生代表擔任課審會委員；而新課綱的理念重視學校本位、課程設計、學生中心等教育典範移轉，將改變學校傳統的課程與教學。」（吳宛縈，2016/12/9）

四、「侵害兒少權利」調查及申訴機制的有效性

〈兒童權利公約施行法〉第6條第1項第5款:「行政院為推動本公約相關工作，應邀集學者專家、民間團體及相關機關代表，成立兒童及少年福利與權益推動小組，定期召開會議，協調、研究、審議、諮詢並辦理下列事項：五、接受涉及違反公約之申訴。」

目前，當發生侵害兒少權利的事件時，公部門社工及檢警單位會依法介入，並交由司法系統裁處；此外，監察院的監察委員亦有調查行政機關的權限；新聞媒體和民間團體（如人本基金會）等，也會藉由揭露問題，將事件公諸於眾。未來，更將增加行政院兒童及少年福利與權益推動小組的公約申訴機制。令人感到困惑的是，在這麼多法規、方案和公私單位的建置下，我們的周遭仍有層出不窮的侵害兒少權利事件。

「…家扶分析今年到10月的156件兒保新聞，「性虐待」佔32.69%最高、第二是「身體傷害」22.4%、「兒虐致死」16.67%。…家扶分析性侵案件，第一次受害時間年齡最小只有2歲，6歲以下也有7件，而兒少隱忍原因都與家庭有關，包括父親威脅、保護媽媽、代替媽媽彌補爸爸等。…」（洪敏隆，2016/12/14）

「2010年底，人本基金會揭露了南部某特教學校的性侵案…特教學校原本就是一個外界較不易窺見的系統，而教育體制又加強了這種封閉性…將孩子的苦難遮掩得密不透光。」（王士誠，2013/6/20）

「…女學生口述，她從第一間機構逃走…她說，親眼看到小朋友被保育人員的老公，拉到巷子用水管打，不到4歲的小孩因為太吵被保育老師打耳光…她感嘆，『說機構是保護小孩？我覺得是屁啦！裡面的小孩、剛進去的小孩，或者是待很久的小孩，不是割腕就是自殘，有的還有自殺的念頭…』…」（李遊博，2016/11/2）

李建良（2009）指出:「國家（對於兒少）負有特別保護之義務」，大法官將這樣的國家義務定位在基本國策，而不是基本權，換句話說，是以國家治理的觀點來思考兒少人口保護責任，而不是關注個人基本權益的價值。」。參照《兒童權利公約》所主張的「以兒童為權利主體」的典範，每位「兒少」都應該被視為獨特的「個人」來對待，尊重他們的差異特質；「兒少」也應該被視為「社會」的成員來培育；當處理兒少問題時，更必須理解他們所處生態系統的不同現況；「兒少」也是國家公民的一份子，享有公民應有的權利對待。

如果我們能夠翻轉這樣的視野，無論是監察委員、行政院兒權小組、中央各部會、各縣市地方政府、民間機構，或任何人，就能夠頓悟目前的作法都過於消極懈怠，特別是各級政府機關應當有更多積極的作為，引導臺灣的成人社會改變對待兒少的方式。

伍、落實聯合國兒童權利公約的解決策略

經由〈兒童權利公約施行法〉的立法，我們有機會經由法規檢視、撰寫國家報告等，省思國內相關兒少的政策、立法與行政措施，是否確實保障兒少權利。依據研究發現，針對如何落實聯合國《兒童權利公約》，我們提具解決策略如后:

一、與時俱進、全面兼顧的《兒童權利公約》

《兒童權利公約》含括兒少的各種權利別，目前，我國偏重兒少福利的面向，建議應關注公民權與自由、教育、特別保護措施，諸如:無國籍新生兒的通報與訪查、學生的社團或社區參與、低學習成就者的技職訓練、少年工讀安全與勞動權益保障、濫用三級毒品、性剝削/性虐待、接受感化教育處分之學生就學需求等。其次，理解《兒童權利公約》的同時，也需要嫻熟《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《身心障礙者權利公約》與《關於買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情製品問題之兒童權利公約任擇議定書》等相關的公約文件。

二、整體擘畫兒少及家庭政策

兒童少年的生活場域以家庭、學校與社區為主，除了學校與社區之外，「家庭」是人格成長最重要的場所，目前我們亟需建構一貫性、整合的「家庭政策」，支持家庭在福利、教育、經濟、職業、健康、財務規劃等問題，以協助父母養育子女，特別是對於偏鄉地區與弱勢家庭，我們的社會支持並不足夠。落實《兒童權利公約》，能夠鞭策各級政府機關以「兒少最佳利益」為原則，構思更為完善化的政策方案。

三、國家作為的自我省察，本土化的公約實踐經驗

《兒童權利公約》是不同國家討論後的共識，但非絕對的真理，我國在落實該公約的過程中，應將其視為國家作為的自我省察。換句話說，我們應將重點置於是否落實兒少權利? 是否確實回應兒少及其家庭的需求?

特別是經由國家報告的撰寫過程，各級政府機關有機會彙整所屬的政策法規、行政措施，也有機會藉由參照其他單位、國際審查、民間團體的影子報告等，進行自我省察，這是落實《兒童權利公約》最彌足珍貴的經驗。但當國家作為不能或不願進行自省時，學者專家、民間團體與社群大眾，則應更加嫻熟《兒童權利公約》的原則、內涵，透過研究發表、議題倡導、司法途徑等，督促政府機關善盡落實公約的職責。

四、成人社會與兒少族群的對話空間

展望未來，以實踐《兒童權利公約》為平臺，國家的治理者、各級政府機關的主事者、臺灣的成人社會等，即將面臨與兒少族群對話的挑戰。國家治理者需要有能力「整合」不同治理體系的行動和問題，諸如教育、福利、醫療衛生、社區網絡連結、媒體管制等，並且，翻轉「由上而下」的視野，建立「由下而上」的觀點。其中，包括促成校園內的學生會、培力兒少代表參與各縣市兒童及少年福利促進委員會，及《兒童權利公約》的國際審查等。

兒少人口未必只能被「保護」在家庭、學校內，國家的治理心態必須轉變為對「兒少人口」的培育政策，尊重個別兒少的差異性、獨特潛能，經由社區/學校/公私立單位的社團、休閒娛樂場所的拓增、夢想培育計劃等，促成兒少潛能的全面發展。(本文作者：卓雅苹為台灣家庭暴力暨性犯罪處遇協會研究員、國立中正大學犯罪學博士)

關鍵詞: 兒童權利公約、兒少最佳利益、表意權

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